3月5日，國務(wù)院總理李克強向十三屆全國人大四次會議作政府工作報告指出，要用改革辦法推動降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，多項改革政策中包括“全面推廣高速公路差異化收費”。這一消息引發(fā)廣泛關(guān)注。
那么，什么是“高速公路差異化收費”？推廣這項政策會帶來什么利好？從一些省份前期試點情況看，這個問題比較專業(yè)復(fù)雜，各地的操作方式也不盡相同，要說清楚并不容易。不過有一點是肯定的，那就是推廣實施好這項政策，能帶來利企惠民、降本增效的多方面好處，值得期待。
筆者近幾年跟蹤研究過個別省份的相關(guān)試點情況，今年全國兩會期間也就此問題向有關(guān)交通運輸專家咨詢過，在此結(jié)合所了解情況作些簡要介紹。
需要聲明的是，鑒于該政策設(shè)計和實施過程比較復(fù)雜，各地差異也比較大，以下所介紹情況僅供參考，不代表官方立場，也不預(yù)示政策走向。
什么是高速公路差異化收費？
目前從官方到學(xué)術(shù)界還沒給出完整統(tǒng)一的定義。不過，結(jié)合具體實踐情況，我們可以大致總結(jié)出一個寬泛的概念。簡而言之，高速公路差異化收費，就是對通行高速公路的車輛（前期試點大多針對營運貨車），實行分區(qū)域、分時段、分路段、分車型、區(qū)別支付方式、區(qū)別行駛里程等差異化收費政策。
其本質(zhì)是，通過價格杠桿調(diào)節(jié)車輛的出行安排和路徑選擇；其目的是，改善路網(wǎng)循環(huán)質(zhì)量、提高物流運輸效率、降低物流運輸成本，進而降低運輸企業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)成本。
從試點效果看，該政策在“促進物流業(yè)降本增效”方面效果最為直接明顯，同時也帶來其他多重利好。
為什么實施差異化收費政策？
從政府角度出發(fā)，要通過深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)揮價格調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)車輛更加科學(xué)合理地使用公路，提高公路網(wǎng)（不僅僅是高速公路）通行效率，促進物流業(yè)降本增效。
我國高速公路總里程已躍居世界第一，總體分為“政府還貸高速公路”和“經(jīng)營性高速公路”兩種模式。除此之外，還建設(shè)有規(guī)模更為龐大的普通國省干線公路網(wǎng)。
從我國公路總體服務(wù)功能看，收費公路突出效率優(yōu)先，免費公路突出公平公益。關(guān)于這點，通過一組數(shù)據(jù)會看得更直觀——到2019年年末，全國收費公路里程17.11萬公里，僅占公路總里程501.25萬公里的3.4%。也就是說，收費公路的占比非常低，收費的高速公路在其中的占比更低。
不過，雖然占比低，高速公路在支撐保障甚至引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用和地位卻非常突出。對此，大家已深有體會，不再贅言。
路網(wǎng)發(fā)達了，選擇也多。在高速公路實際運行過程中，使用不平衡的現(xiàn)象普遍存在，如有的路段車流量大、有的路段車流量小，白天通行量大、夜間通行量??；同一條公路上，不同方向車流量差異明顯；在部分地區(qū)的部分路段，高速公路上的車流量達不到預(yù)測流量水平，而在與之平行的普通國省干線公路上卻長期處于飽和甚至過負(fù)荷運行狀態(tài)，經(jīng)常出現(xiàn)擁堵現(xiàn)象。
特別是在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，車流量和運輸量整體比不上經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，但路網(wǎng)又很發(fā)達。在此背景下，部分高速公路尤其是政府還貸高速公路的車流量未達預(yù)期水平，這一方面造成公路網(wǎng)應(yīng)有的功能得不到充分發(fā)揮，另一方面也為政府還貸公路還本付息帶來不小壓力。
需要說明的是，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的部分高速公路使用效率不高，并不意味著路修多了或?qū)⑵淇醋髻Y源浪費。相反，越是在這樣的地區(qū)，越需要發(fā)揮公路交通對經(jīng)濟社會發(fā)展的先行引領(lǐng)和支撐保障作用，政府更需要兜底保障，政府還貸高速公路在此方面的地位更加突出。
在此現(xiàn)實背景下，如何更加科學(xué)合理地引導(dǎo)車輛通行、提高公路網(wǎng)特別是高速公路網(wǎng)的使用效率，還要總體降低貨運物流成本，便成為一個值得深入研究的課題。
早在2016年，交通運輸部印發(fā)的《交通運輸部關(guān)于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 促進物流業(yè)“降本增效”的若干意見》中就提出，要科學(xué)合理確定公路收費標(biāo)準(zhǔn)，探索標(biāo)準(zhǔn)貨運車輛ETC發(fā)展和高速公路分時段差異化收費政策，提高高速公路通行效率。2017年，選取了4個省份開展相關(guān)試點研究工作。
如何實施差異化收費？
由于各省份情況不同，具體實施存在差異。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，路網(wǎng)使用情況會發(fā)生動態(tài)性變化，也需要結(jié)合變化了的情況優(yōu)化調(diào)整差異化收費方案。因此，很難有全國完全統(tǒng)一的實施方案和實施標(biāo)準(zhǔn)。不過，在前期試點過程中，交通運輸部還是提出了指導(dǎo)方向和思路。
2017年，交通運輸部提出，鼓勵貨車運輸流量流向特征明顯、差異較大的省份，探索分路段、分時段、分行駛方向、分特定出入口等差異化收費，進一步提高高速公路路網(wǎng)通行效率。總體分為四種情況，概要如下：
一是分時段差異明顯的。選取交通量分時段差異明顯的高速公路(按每天24小時劃分時段，交通量存在明顯波峰、波谷)，調(diào)整重點時段的收費政策，實現(xiàn)錯峰調(diào)流，提高公路通行能力和效率。
二是分路段差異較大的。選取與相鄰平行路段（走向基本一致的高速公路或普通公路）流量差異較大的高速公路，調(diào)整不同路段、不同車型的收費政策，均衡路網(wǎng)交通量，提高路網(wǎng)的整體運行效率和安全水平。
三是高速公路交通量未達設(shè)計能力的。選取實際交通量未達到設(shè)計通行能力的高速公路，調(diào)整收費政策，吸引周邊路網(wǎng)的交通量，培育新的用戶群體，在緩解周邊路網(wǎng)交通壓力的同時，以降費促征收，提高債務(wù)償還能力。
四是區(qū)域高速公路網(wǎng)分車型的。選取整體運行效率不高的區(qū)域高速公路網(wǎng)，調(diào)整不同車型(如國際標(biāo)準(zhǔn)集裝箱、重載貨車等)的收費政策，提升區(qū)域路網(wǎng)運行效率。
以國務(wù)院通報表揚的山西試點經(jīng)驗為例。早期實施的一輪差異化收費優(yōu)惠政策主要有6個方面：
一是集中連片貧困地區(qū)精準(zhǔn)優(yōu)惠。對辦理并持有山西省ETC卡交費的貨車，在通行集中連片貧困地區(qū)13條高速公路路段時，車輛通行費可優(yōu)惠50%。
二是遞遠(yuǎn)遞減階梯優(yōu)惠。鼓勵重載貨車行駛高速公路，對行經(jīng)與相鄰平行普通公路流量差異較大的13條高速公路路段的25噸以上貨車，實行“遞遠(yuǎn)遞減”按里程階梯收費方式。
三是集裝箱及廂式貨車優(yōu)惠。國際標(biāo)準(zhǔn)集裝箱車輛和車型分類為2類及以上的廂式貨車在全省政府還貸高速公路享受上述各項優(yōu)惠政策的同時，再優(yōu)惠10%。
四是對山西省貨車ETC卡再優(yōu)惠。對持有山西省ETC卡交費的貨車，在全省政府還貸高速公路享受上述優(yōu)惠政策的同時，再優(yōu)惠5%。
五是分時段優(yōu)惠。在天鎮(zhèn)至大同等5條路段試行分時段差異化收費政策，在8時至20時給予貨車50%的通行費優(yōu)惠，20時至次日8時給予貨車70%的優(yōu)惠。
六是客運班車包繳優(yōu)惠。對辦理ETC卡的客運班車，按照通行次數(shù)或通行公里數(shù)分檔按月包繳，最高給予通行費50%的優(yōu)惠。
差異化收費能帶來什么好處？
在此，還以山西試點情況為例。2017年10月1日至2018年3月底，通過實施高速公路差異化收費，山西全省共有651.6萬輛次貨車享受優(yōu)惠政策，減免通行費3.13億元。優(yōu)惠政策既降低了貨運物流成本，也達到了促進物流業(yè)降本增效、不擴大收費公路項目債務(wù)負(fù)擔(dān)的效果。
具體而言，包括但不限于以下四方面利好：
一是車輛通行高速公路成本明顯下降。按照優(yōu)惠類型劃分，全省共有651.6萬輛貨車，累計1億多輛次享受優(yōu)惠政策。如分區(qū)域集中連片貧困區(qū)優(yōu)惠通行費2億多元，優(yōu)惠車輛775萬輛次，優(yōu)惠占比50%；分時段差異化收費優(yōu)惠通行費1266萬元，優(yōu)惠車輛92.4萬輛次，優(yōu)惠占比超過48%；分車型客運班車包繳優(yōu)惠通行費1749萬元，優(yōu)惠車輛超過44萬輛次，優(yōu)惠占比約45%。
二是路網(wǎng)交通量時空分布得到優(yōu)化。2016年實施的“新三減”優(yōu)惠政策，對使用山西省ETC卡交費車輛在集中連片貧困地區(qū)高速公路給予通行費減半優(yōu)惠，吸引相鄰普通干線公路貨車行駛高速公路的效果非常明顯，相鄰普通干線公路貨車流量較2015年同期下降14%，高速公路通行量同比增長了138%。2017年10月1日至2018年3月底，5條試行分時段差異化優(yōu)惠政策的路段，夜間閑時貨車流量占全天流量的比例提高至16.74%，夜間貨車流量穩(wěn)步提升。
三是實現(xiàn)高速公路“量費齊升”。2016年，集中連片貧困區(qū)的高速公路貨車通行費、交通量分別較政策實施前同比增加251.4%和321.3%。
四是ETC用戶數(shù)量和非現(xiàn)金支付比例大幅提高。2017年10月1日至2018年3月底，優(yōu)惠政策實施后，貨車ETC卡用戶較政策實施前增加500%以上。
需要說明的是，通過實施差異化收費，部分高速公路路段實現(xiàn)“量費齊升”，并不意味著增加了貨運成本和負(fù)擔(dān)。相反，貨運車輛從中受益最大。
貨車司機對成本和收費的感受最為靈敏。實施差異化收費之前，部分貨車出于免繳高速公路通行費的考慮，會選擇普通國省干線公路通行，但是那樣會付出更多的時間成本，再加上擁堵、路況等因素影響，時間成本會比較高，也會對車輛帶來較大折損。
通過享受差異化收費優(yōu)惠政策，貨車通行高速公路會更劃算，原來通過普通國省干線公路跑一趟運輸需要2天時間，走高速公路可能只需要1天時間，再加上油耗減少、路上生活成本減少、車輛損耗減少等因素影響，綜合運輸成本降低不少。對此，有具體研究測算結(jié)論，在此不再贅言。效果好不好，司機會“用腳投票”，從山西的試點效果看，也能看出貨車司機從中享受到了實惠。
綜合上述情況看，政府工作報告提出“全面推廣高速公路差異化收費”，毫無疑問，這是一項經(jīng)過實踐檢驗的利好政策，其惠民利企的范圍將會得到全面拓展。不過，在全面推廣過程中會以什么樣的方式、方案、標(biāo)準(zhǔn)進行，還需要等待官方最終公布答案。
