9月21日，被物流業(yè)稱為“史上最嚴”的限超令迎來“周歲”。如今，我們再次聚焦新政：是否使行業(yè)價格、市場與成本之間形成正確的邏輯關(guān)系？是否推動整個行業(yè)健康發(fā)展，是否達到目標？帶著這些問題，回顧新政，或許會有新發(fā)現(xiàn)。
優(yōu)化結(jié)構(gòu) 規(guī)范行業(yè)
“治超”是一個世界性難題，近年來國家一直加強治理。特別是2016年9月21日，交通運輸部會同工業(yè)和信息化部、公安部、工商總局和質(zhì)檢總局等部門，啟動了新一輪集中“治超”行動，在全國開展了貨車非法改裝和超限超載治理工作。修訂發(fā)布實施《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》(部令2016年第62號)，配合國家標準委修訂完成《汽車、掛車及汽車列車外廓尺寸、軸荷及質(zhì)量限值》(G B1589—2016)，確保了“治超”有法可依。
細細算來，號稱“史上最嚴”限超令——修訂后的《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》自9月21日開始實施至今，恰好已滿“周歲”。雖然從“出生”那天起，新政便引起整個行業(yè)一陣“騷動”，甚至有人因此而表示貨運市場將進入全盤“洗牌”階段。但根據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，新一輪集中“治超”工作使違法超限超載現(xiàn)象得到了有效遏制，貨運結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，貨運市場運行總體平穩(wěn)。目前，“治超”工作得到了大多數(shù)貨車司機和物流企業(yè)的支持。
中國道路運輸協(xié)會副秘書長張光合在接受記者采訪時表示，自“治超”新政實施以來，各級主管部門在交通運輸部和公安部的統(tǒng)一部署下，嚴格規(guī)范執(zhí)法，扎實有效開展工作，很好地保證了“治超”專項行動的效果，也很好地發(fā)揮了“治超”新政對貨車超限超載等違法行為的威懾作用，懲治了違規(guī)物流企業(yè)和個人，規(guī)范了道路運輸市場和環(huán)境。
丹陽颶風物流股份有限公司（以下簡稱“颶風物流”）董事長趙國榮告訴記者，一年多的“治超”工作，既優(yōu)化了道路運輸?shù)耐ㄐ泄芾恚岔槕?yīng)了物流業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展趨勢，是物流業(yè)發(fā)展的必然成果。
趙國榮進一步指出，以前，超限超載情況嚴重，國內(nèi)物流業(yè)存在低水平的惡性競爭，許多落后的物流企業(yè)仍有生存空間，并不利于物流業(yè)整體水平提高及物流企業(yè)規(guī)?；l(fā)展。“治超”新政實施之初，雖然無車承運車輛運費上漲，對物流企業(yè)在成本控制的基礎(chǔ)上調(diào)度困難，但是這種現(xiàn)象并未持續(xù)很久。經(jīng)過一年多的嚴格治理，既促進了物流業(yè)多式聯(lián)運的發(fā)展，提高了運輸效率，也進一步達到了降本增效的效果。
事實上，“治超”之后，物流成本到底漲沒漲一直是輿論焦點所在，也是社會普遍較關(guān)心的問題。為此，有業(yè)內(nèi)專家向記者表示，“治超”規(guī)范的不是現(xiàn)在，而是未來的貨運行業(yè)。雖然物流成本短期內(nèi)會增加，但長期形成規(guī)范后一定會減少，因為很多非物流成本都被算在物流成本里。例如，當司機不超限超載，就不會被罰款，相對應(yīng)的付出減少了，運費也跟著降低。但如果因超限超載而被罰款，罰款加上實際運費，就成了司機、貨主需要承擔的費用。
因此，物流成本的增加與降低，是顯形和隱形的。簡言之，“治超”之后，物流成本表面上會增加，但實際上綜合費用卻減少了，相對應(yīng)的物流成本也降低了。
此外，對于運輸系來說，“治超”后業(yè)務(wù)量增加，貨由多拉變成多跑。而對于貨主來說，表面上所需要的車輛增加、運費提高，但實為減少，因為沒有罰款，司機就愿意以更小的成本來承擔貨主的貨了。如此一來，整個社會就形成規(guī)范化的良性循環(huán)。
趙國榮則從自身企業(yè)出發(fā)表示，“物流成本并未因‘治超’造成太大影響，颶風物流就通過‘物流+互聯(lián)網(wǎng)’模式，透明化管理、智能化操作，使得貨源穩(wěn)定、成本降低，物流企業(yè)的營業(yè)收入也呈穩(wěn)步增長趨勢”。
緣何久治不根
不過，經(jīng)過一年的集中治理，“治超”雖稍有成效，但公路貨運超限超載現(xiàn)象仍然屢禁不止，不僅損壞公路基礎(chǔ)設(shè)施，還引發(fā)諸多爭端。那么，究竟為何“治超”久治卻難以根治？
對此，張光合指出，“‘治超’久治不根的主要原因是政策標準不統(tǒng)一、管理體制仍需進一步協(xié)調(diào)”。他指出，“治超”需要政府主管部門完善治理政策頂層設(shè)計，規(guī)范集中治超執(zhí)法行為，將行業(yè)治理制度化、常態(tài)化。同時，應(yīng)逐步加大非現(xiàn)場處罰和應(yīng)用智能信息系統(tǒng)治理，特別是建立以事中事后監(jiān)管為代表的長效治理體系，創(chuàng)新行業(yè)治理體系和手段，維護法律法規(guī)公正、維護政策執(zhí)行公平，保障“治超”專項行動的持續(xù)、有效開展。
趙國榮也認為，“治超”缺乏長效聯(lián)動機制。在標準欠完善、自由裁量權(quán)把握不準等情況下，“治超”無法形成合力，就容易變成“一陣風式”政策。
例如，2017年6月15日，河南駐馬店市驛城區(qū)交通運輸局執(zhí)法所對某企業(yè)加裝活動廂體（螺栓、鉚釘形式）的平板自卸半掛車進行處罰，對于此類問題是否屬于非法改裝，各地標準不一且是否處罰也不統(tǒng)一，有的地方罰，有的地方不罰，有的地方甚至說不清該不該罰。
此外，云南一家運輸企業(yè)的負責人談到受罰，也很委屈。他的問題出現(xiàn)在貨車車廂限制新規(guī)，導致依法上牌車輛不能上路：按照原來的國家標準，車貨總高度4.2米，部分特許車輛總高度4.3米，車貨總長度不超過20米，他的車輛合規(guī)。但《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》頒布后，車貨總限高和總限長全部調(diào)低了標準，他的車輛從原來的合規(guī)變成了違規(guī)。
對于此類問題，東南大學交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任顧大松認為：“貨車超限的標準是交通運輸部門制定的，貨車生產(chǎn)規(guī)格是工信部門審核的，而允許貨車上路的行駛證又是公安交管部門核發(fā)的。如果幾部門的標準都不統(tǒng)一、不一致，結(jié)果一定是標準‘打架’，車主頭疼，基層的執(zhí)法者也無所適從。”
的確，從管理部門角度出發(fā)，調(diào)整標準有其必要性，但從過程和目前結(jié)果來看，有些環(huán)節(jié)還需完善。
值得注意的是，9月20日，交通運輸部發(fā)布了《交通運輸部等十四個部門關(guān)于印發(fā)促進道路貨運行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展行動計劃（2017-2020年）的通知》（以下簡稱《通知》），從減輕道路貨運經(jīng)營負擔、促進貨運行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、維護公平競爭市場環(huán)境、改善從業(yè)人員生產(chǎn)經(jīng)營條件、強化行業(yè)穩(wěn)控綜合治理方面提出了22條主要任務(wù)，其中社會關(guān)注度較高的一條就是“嚴格落實‘治超’全國統(tǒng)一標準”。
《通知》強調(diào)，督促各地嚴格落實全國治理貨運車輛非法改裝和超限超載運輸認定標準和處罰標準，編制貨車非法改裝和超限超載處罰清單，明確處罰事項和標準，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)。各級治理車輛超限超載工作領(lǐng)導小組要定期組織開展治超督導檢查，確保全國各地治超執(zhí)法標準統(tǒng)一。此外，還需健全完善全國統(tǒng)一領(lǐng)導、地方政府負責、部門指導協(xié)調(diào)、各方聯(lián)合行動的工作機制，強化地方政府主體責任，明確執(zhí)法人員、執(zhí)法裝備配備標準，統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法流程和規(guī)則。
有業(yè)內(nèi)人士認為，“治超”工作確實要將政策頂層設(shè)計做好，政府的決心和指導思想要確定，管理機構(gòu)、管理方法、管理渠道也要樹立。不然，就難以取得很好的效果。此外，國家標準也應(yīng)該有相應(yīng)的約束力，而非指導性，這樣才能解決運輸效率。
多方協(xié)調(diào)的“系統(tǒng)工程”
實際上，“治超”過程中出現(xiàn)的各類問題，是物流業(yè)多年積累的管理體制、發(fā)展模式、經(jīng)濟發(fā)展階段、市場長期形成的客觀問題的集中反映。解決這些問題，需要從制度上通過創(chuàng)新行業(yè)治理體系和治理手段才能根治，在堅持問題導向的同時加強目標導向，加強創(chuàng)新、標本兼治，將“治超”工作制訂分類方案，將政策進行專業(yè)化梳理，分步實施。
第一，行政執(zhí)法不能是“治超”的唯一方式，應(yīng)當疏堵并舉，在逐步降低運輸收費的同時，根據(jù)車型調(diào)整限載標準，在超限超載范圍內(nèi)的，建立階梯式的懲罰收費辦法，超載達到限載倍數(shù)的一律按照刑法修正案的規(guī)定入刑處理。
有觀點認為，“治超”應(yīng)從根本上解決問題，不能以罰代管、罰而不治，要以“刮骨療毒”的氣魄將超限超載車輛“拒之路外”。也就是說，當執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)超限超載車輛，不能罰款后就放行，必須讓其卸載后才能繼續(xù)前行。這樣一來，司機知道超限超載是“禁忌之地”，也就不敢觸碰。
第二，從源頭入手，直接控制車輛生產(chǎn)和改裝環(huán)節(jié)。減少貨車數(shù)量及型號，提倡貨柜車、廂式車，因車型原因，這類車輛無法超長超高；同時從上游抓起，加強制造商貨物的責任法，因為普通老百姓不會改裝車輛，這是制造業(yè)要承擔的責任。
“‘治超’要抓源頭，超限不能只罰司機，要罰裝貨的貨站或者企業(yè)。必須給貨車司機一個合理的出路，才能從根本上杜絕超載超限。”國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部研究室主任魏際剛坦言，公路貨運市場的經(jīng)營模式也必須要改變，逐步從傳統(tǒng)的生存模式向集約化、網(wǎng)絡(luò)化提升，倒逼其轉(zhuǎn)型。政府部門在監(jiān)管的同時可以給司機引導和以舊換新的補貼政策，提升其自身抵抗市場風險的能力。
第三，超載治理應(yīng)避免“劃路而治”、各自為政的格局，以應(yīng)對超載運輸跨區(qū)域的困局，建立區(qū)域一體、收費公路與免費公路銜接的管控體系，防止治理超載成為地方收費的手段。
有業(yè)內(nèi)從業(yè)者表示，對于執(zhí)法部門也應(yīng)實行追責制，例如在某個路段發(fā)現(xiàn)超限超載的車輛，而此車輛在前面經(jīng)行路段已經(jīng)被罰款了，就要追究上一階段相關(guān)部門的責任。
第四，超載治理應(yīng)當重視技術(shù)手段的運用，特別是信息互聯(lián)技術(shù)的運用，給區(qū)域一體、路網(wǎng)一體治超創(chuàng)造條件，一方面對貨車運輸實行全程監(jiān)控，另一方面數(shù)據(jù)采集、執(zhí)法證據(jù)固定的技術(shù)化，提高執(zhí)法的透明度、規(guī)避執(zhí)法人為的裁量權(quán)，從管人向管車轉(zhuǎn)變。
趙國榮高度認同運用技術(shù)手段“治超”，他說：“應(yīng)從貨物運輸源頭開始控制，合理布局‘治超’監(jiān)測點，實行‘點面式’方法，從貨物運輸之始就有效管控。”
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